哲学、历史学、社会学、经济学、法学等学科的代表性观点一致认为：公平正义的阙失是当今社会的主要症结，[5]官民矛盾是各种矛盾中的主要形态，[6]解决之道是约束公权力。

宪法监督权是终极意义的国家权力，因而是宪法规范上最优越的一种国家权力。当国家权力框架与社会发展、权利保障的要求仅仅出现较低程度的不适应，没有必要对其进行重构时，应对的恰当方式是对国家机构规范的解释而非修改。

（2）宪法委员会模式的运作，比其他三种模式具有更强的政治性，与我国目前已经存在但并未实际运行的法规备案审查制度容易接轨。[14] 钱端升：《评立宪运动及宪草修正案》，载《钱端升学术论著自选集》，首都师范大学出版社1991年版，第461页。到戊戌变法前后，他们对于宪法、国会这些朝廷政教的表征有了更为深入的了解。为了从终极意义上排除公民表达利益诉求、行使合法权利的障碍，执政党需要借助于宪法委员会的力量。我们不能因为违宪审查是宪法之最高法律效力的标志就幻想立即建立这种制度。

如果我们要加强程序法治建设，至少需要完成两件十分艰难的工作。仇立平：《论执政党转型后的阶级阶层合作机制》，《江苏行政学院学报》2011年第3期。（一）行政权因素决定着行政行为成立的其他因素的性质 就行政权因素与其他因素的关系而言，行政权因素决定着行政行为成立的其他因素的性质。

由此可以得出这样的结论：行政权是行政行为成立的唯一一般要件。行政经历了秩序行政和服务行政两个阶段，不同的行政下有不同的行政权。1.行政职责标准 行政职权是一种权利能力，这种能力既包括行使权力的资格，也包括履行义务的资格。共有因素不能起到区分民事行为、行政行为、宪政行为和犯罪行为的的功能，因而不是行政行为成立的一般要件。

这种理论纠正了传统行政行为成立理论的错误，保留了行政行为成立需要若干要件的思维，使得行政行为成立理论科学合理，符合逻辑。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第153页。

把行政权确定为行政行为成立的唯一一般要件完善了传统行政行为成立理论。资产阶级革命以后，行政权逐渐从其他国家权力中独立出来，行政行为得以产生。五、行政权是行政行为成立唯一要件下的行政权判断标准 鉴于人类社会对不同历史阶段法的秩序和权利的位阶的不同的认识，在行政法学界形成了不同的行政法理念。[6]总之，行政行为的成立必须同时具备主体要件、权力要件、内容要件和形式要件。

[25] 参见陈兴良：《刑法哲学》，中国政法大学出版社1997年版，第236页。也就是说，行政权要素使行政行为区别于行政组织的其他行为。周伟：《对意思表示是行政行为成立要素的质疑》,《法学杂志》2009年第10期。（二）司法实践的困惑得以解决 根据上文分析可知，传统的行政行为成立理论难以解释行政法律实践中已经认可的抽象行政行为、行政指导行为等行为的行政属性，于是在司法实践中，有些法院把这些行为纳入行政诉讼的受案范围，有些法院却把这些行为排除在受案范围之外。

否则，该行政行为就可能是行政法学上的‘假行政行为。此外，我国著名行政法学者王名扬教授认为，法国的行政处理只能由有权限的行政机关，采取符合法律规定的程序和形式做出才能成立。

然而，权力是把双刃剑，在能够对公民从摇篮到坟墓予以保障的同时，还容易对公民的权利造成侵害，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。笔者之前对行政行为成立理论的研究已经解决了相关问题，[1]于本文中笔者仅对行政权是行政行为成立的唯一一般要件的观点予以全面阐述。

一般而言，先行行为主要指的是违法行为，但不限于违法行为：先行行为只要足以产生某种危险，就可以成为不作为的义务来源，而不必要求必须具有违法性质。在行政行为的成立的所谓诸要素中，只有行政权因素具有识别行政行为的功能，因而其是行政行为成立的一般要件。[13] 参见Vgl.Werner Flume,Allgemeiner Teil des bürgerlichen Rechts,Bd.2,1965,S.41 f。服务行政权应该是权力和职责的统一。以机关法人的身份与公民、法人和其他组织发生民事上的权利义务关系时，有关行政机关和法律法规授权组织的行为是民事行为，其身份是民事主体。我国台湾地区学者翁岳生在划分公私法时也认为：凡是合法行使公权力之行为，而该行为客体处于权力服从关系之地位者，不问其行为主体为国家机关或私人，该行为均为公法行为。

作者简介：周伟，法学博士，河南财经政法大学副教授。张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学—中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第137页。

3.行政合同标准 行政合同是行政主体基于行政目的的需要而与行政相对人签订的契约，因此不管是从主体的角度看，还是从目的的角度看，行政合同也是行政权实施的方式之一：但公权力不仅在这些政府性行为中出现，而是在所有不是将国家置于民法调整范围内的情况下出现。（二）我国行政权应有的判断标准 上文已经阐述，我国目前的行政权是秩序行政权和服务行政权同时存在，我国行政权也同时具有秩序行政和服务行政的特点。

由此可见，某一行为缺乏行政权要素，该行为就被抽去了行政行为的精髓与灵魂，不能成为行政行为，而成为其他行为。[26]随着行政管理方式的新发展，行政合同应该是判断行政权的标准之一。

因此，行政机关或法律法规授权组织的法律关系主体性质是由其行为的法律性质决定的。任何行政权的取得都是基于法律、法规上的授权或事后追认。即正常情况下，行政权只有在行政作为中才能成为行政行为成立的要件。行政权和其他因素在行政行为成立中的地位不同：行政权决定着行政行为成立的其他因素的性质，使行政行为区别于行政组织的其他行为，能够解释各种行政法学说，它是行政行为产生、目的实现的前提。

这样，行政权的标准不仅包括行政权力的直接适用或不适用，还包括是否能归因于私权利等。参见前注[3]，姜明安主编书，第153页。

可以说没有行政权，就没有行政法，行政法就失去其应有的本质。其结果是，行政法学理论既不能指导行政法实践，也与行政司法实践严重脱节。

也就是说，行政主体要素、意思表示要素和法律后果要素在行政行为成立时都不可或缺。于是，人们才开始注重对行政行为制约机制的研究，现代意义上的行政法应运而生。

[24]当行政机关和法律法规授权组织不履行其应当履行的职责时，这种行为也是行政权的表现，只不过这是消极的行政权。当理论自身出现错误和漏洞时，用其指导实践会导致实践的混乱。此外，日本行政法学者室井力认为：行政行为是公权力行使的行为。[4] [德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第186页。

行政机关和法律法规授权组织既可以以平等主体的身份与公民、法人或其他组织进行物权、债权等民事行为，也可以实施严重危害社会的犯罪行为，还可以实施宪政分配（宪政分配主要涉及国家权力的存在与否、国家权力的运行、国家权力的保障和国家权力的分配等），如果行政机关因涉及行政权的运用与不运用，对行政相对人进行管理和服务的作为或不作为，该行为才是行政行为。1.行政权因素决定着行政行为成立的主体因素的性质 行政机关和法律法规授权组织的主体属性有三种。

也就是说，即意思因素和法律效果因素是各种法律行为的共有因素。可见，不管是在秩序行政的时代，还是在福利行政期间，行政权的独立以及对行政权的控制是行政行为的产生和发展的根本原因。

我国行政权的应有判断标准应当包括权力标准、职责标准、先行行为、行政合同和不可归因于私权利的权力标准等。[28]因此，在服务行政背景下，公共利益也是权力判断的标准之一。